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Le cadre budgétaire 2007-2013 de l'Union européenne
Parce que la procédure budgétaire annuelle était devenue de plus en plus complexe et les ressources de moins en moins adaptées aux besoins communautaires, les institutions de l’UE ont convenu d'une méthode destinée à améliorer le déroulement de la procédure budgétaire tout en garantissant le respect de la discipline budgétaire. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission concluent un accord inter institutionnel (AII), par lequel ils s'accordent à l'avance sur les grandes priorités budgétaires de la période à venir. Ces orientations se traduisent par la mise en place d'un encadrement des dépenses communautaires par la fixation d’un cadre budgétaire, qui indique l'ampleur maximale et la composition des dépenses prévisibles de l’UE.
Le premier accord inter institutionnel a été conclu en 1988 et depuis lors, le cadre budgétaire est renouvelé et défini pour une période de sept ans.
La structure du cadre financier se décompose en grandes catégories de dépenses, les "rubriques". L’AII définit les montants maximaux - "plafonds" - pour chaque rubrique en crédits d'engagement , ainsi qu'un plafond annuel global en crédits de paiement.
Le budget de l'Union européenne est essentiellement dépensé dans le cadre de programmes, regroupés par thèmes sous les différentes rubriques et mettant les objectifs politiques de l'Union en adéquation avec ses moyens financiers. Chaque programme a des objectifs, une durée et des ressources spécifiques, qui sont indiqués dans un texte législatif, appelé "base légale". La Commission présente des propositions de bases légales dans les "paquets" de propositions. Après avoir arrêté ces propositions d’actes, la Commission les soumet à l'approbation du Conseil et du Parlement.
> Priorité aux politiques de croissance et de progrès économique
Les perspectives financières successives ont toujours reflété un projet politique. L’Agenda 2000, qui couvrait la période 2000-2006, visait à aménager l’Europe pour en faciliter l’élargissement. L’élargissement étant une réalité, l’Europe doit maintenant trouver une nouvelle dynamique à 27 et satisfaire de nouvelles attentes.
En février 2004, la Commission a défini un projet politique pour l'Union destiné à faire face aux principaux enjeux qui attendent l'Europe et ses citoyens d'ici 2013 et lancé un débat sur les objectifs de l'Union européenne et les instruments nécessaires à leur réalisation. La stratégie de programmation proposée par la Commission pour la période 2007-2013 donne la priorité aux politiques favorisant un progrès économique et durable, la solidarité, la sécurité, et renforçant le rôle de l'Europe dans le monde.
Après le compromis noué entre les chefs d’Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de décembre 2005, un accord inter institutionnel sur le cadre financier 2007-2013 a été officiellement adopté le 17 mai 2006 par le Parlement, le Conseil et la Commission. En fixant le niveau global des crédits d'engagement à 864,3 milliards d'euros, soit 1,048% du revenu national brut (RNB) de l’UE, les trois institutions ont convenu que l'Union doit concentrer son action sur trois grandes priorités au cours des sept prochaines années :
- intégrer le marché unique dans un objectif plus large de croissance durable, en mobilisant les politiques économiques, sociales et environnementales. Cette priorité regroupe les objectifs de compétitivité, de cohésion et de conservation et gestion des ressources naturelles. Elle correspond aux nouvelles rubriques 1 et 2 ;
- donner plus de substance au concept de citoyenneté européenne par l'achèvement d'un espace de liberté, de justice, de sécurité et d'accès aux biens publics de base. Cette priorité s'incarne dans la nouvelle rubrique 3 ;
- construire un rôle cohérent pour l'Europe en tant qu'acteur mondial, à partir de ses valeurs intrinsèques, concernant ses responsabilités régionales, son rôle de promoteur du développement durable et sa contribution à la sécurité civile et stratégique. Il s'agit de la rubrique 4.
> Un cadre budgétaire en 6 rubriques
Le cadre budgétaire pour 2007-2013, tel qu'il a été adopté, compte 6 rubriques :
La rubrique 1 "Croissance durable" se divise en deux composantes distinctes mais liées entre elles:
1a. "Compétitivité pour la croissance et l'emploi", regroupant les dépenses consacrées à la recherche et à l'innovation, à l'éducation et à la formation, aux réseaux de transport et d’énergie, à la politique sociale, au marché intérieur et à ses politiques associées ;
1b. "Cohésion pour la croissance et l'emploi" , visant à soutenir la convergence des États membres et des régions les moins développés, la stratégie de l'UE pour un développement durable en dehors des régions les moins prospères et la coopération interrégionale.
La rubrique 2 "Préservation et gestion des ressources naturelles" inclut les politiques communes agricole et de la pêche, le développement rural et les mesures environnementales. Le montant pris en compte pour la politique agricole commune (PAC) reflète l'accord intervenu lors du Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002.
La nouvelle rubrique 3 "Citoyenneté, liberté, sécurité et justice" reflète l'importance croissante et les nouvelles tâches attribuées à l'Union dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, de la protection des frontières, de la politique d'immigration et d'asile, de la santé publique, de la politique des consommateurs, de la culture et de la jeunesse, de l'information et du dialogue avec les citoyens. Cette rubrique est divisée en deux composantes: 3a. Liberté, sécurité et justice et 3b. Citoyenneté .
La rubrique 4 "L'Union européenne, acteur mondial" couvre toutes les actions extérieures, y compris les instruments de préadhésion.
La rubrique 5 "Administration" comprend les dépenses administratives pour toutes les institutions, les pensions et les écoles européennes.
La rubrique 6 "Compensations" est provisoire et inclut des montants compensatoires relatifs à l’élargissement de l’Union le plus récent.
> La répartition des ressources financières de l’UE
Le cadre financier adopté lors de l’AII indique les crédits d'engagement maximaux qui peuvent être inscrits au budget de l'UE chaque année pour les grands domaines politiques (rubriques) et fixe un plafond annuel global aux paiements et aux engagements. Ces montants sont exprimés en euros 2004 tel adopté dans l’AII.
Les bases légales arrêtent les dotations allouées aux différents programmes de financement. Afin de mieux prendre en compte la réalité des sommes attribuées à ces programmes, ils sont exprimés en euros courants après réévaluation annuelle de 2%.
La contribution communautaire à des projets peut prendre trois formes différentes. L’Union européenne soutient des projets par le biais de subventions qu’elle attribue soit directement aux porteurs de projet - "financements directs", soit par des intermédiaires qui exercent l’autorité de gestion des fonds européens - "financements indirects". L’UE propose également, à travers les prêts remboursables de la Banque européenne d’investissement (BEI), le financement de projets qui doivent contribuer à la réalisation des objectifs de sa politique économique. Le cadre de leur mise en œuvre diffère.
| Rubriques | Programmes | Budget (millions d’€) |
| 1. Croissance durable | 382 139 | |
| 1a. Compétitivité pour la croissance et l’emploi Objectif : Devenir une économie de la connaissance compétitive, grâce au renforcement de son aptitude à produire des connaissances. Moyens : |
74 098 | |
| - des investissement dans la recherche et le développement (R&D), en particulier dans le domaine des technologies de l’information et de la communication (TIC), génératrices de productivité, ainsi que dans l’industrie spatiale européenne | 7e PCRD Galileo |
48 081 900 |
| - un meilleur cofinancement des réseaux de transport et d’énergie trans-européens (RTE), l’amélioration des infrastructures de transport et du transport durable | TEN (transport et énergie) Marco Polo II |
7 203 400 |
| - un environnement favorable à l’esprit d’entreprise, en particulier aux petites et moyennes entreprises (PME), | Programme-cadre pour la compétitivité et l’innovation (CIP) | 3 284 |
| - un système d'enseignement et de formation de qualité supérieure, | Programme d’éducation et de formation tout au long de la vie | 6 752 |
| - un soutien à l’emploi et la solidarité sociale, | Progress | 658 |
| - douane et fiscalité, | Douane 2013, Fiscalis 2013 et EMCS | 490 |
| - autres (actions en matière de transport et d’énergie, politiques liées à l’Agenda social, démantèlement nucléaire, marché intérieur, statistiques, Fonds européen d’investissement (FEI), agences, etc.) | 6 331 | |
| 1b. Cohésion pour la croissance et l’emploi Objectif : Réduire les disparités socio-économiques dans l’Union européenne élargie. Le cadre proposé pour la politique de cohésion a été revu afin de tenir compte de l’Union élargie, de la mondialisation économique et de l’importance croissante de l’économie de la connaissance. Moyens : |
308 041 |
|
| - accélérer la convergence des États membres et des régions les moins développés | Objectif "Convergence"(Fonds de cohésion, FEDER, FSE) | 251 163 |
| - renforcer la compétitivité, l'emploi et l'attractivité des régions | Objectif "Compétitivité régionale et emploi"(FEDER, FSE) | 49 128 |
| - renforcer la coopération aux niveaux transfrontalier, transnational et interrégional | Objectif "Coopération territoriale"(FEDER) | 7 750 |
| 2. Conservation et gestion des ressources naturelles Objectif : Assurer aux citoyens européens des denrées alimentaires sûres, de qualité, élaborées sans production excessive de déchets et garantir un environnement sain. Moyens : |
371 344 |
|
| - des aides en faveur d’une économie rurale compétitive et prospère, | FEAGA FEADER |
293 105 69 750 |
| - des aides au secteur de la pêche, | FEP (Politique commune de la pêche) Autres actions en faveur de la pêche |
3 849 2 300 |
| - un soutien aux programmes environnementaux, | Life+ | 1 861 |
| - autres (agences, marges, etc.)0 | 479 | |
| 3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice | 10 770 | |
| 3a. Liberté, sécurité et justice Objectif : Renforcer l’UE comme espace de liberté, de sécurité et de justice. Moyens : |
6 630 | |
| - la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice, | Solidarité et gestion des flux migratoires Sécurité et protection des libertés Droits fondamentaux et Justice |
3 517 654 482 |
| - autres (SIS, VIS, Eurodac, Observatoire, agences traditionnelles, marges, etc.) | 1 977 | |
| 3b. Citoyenneté Objectif : Associer activement les citoyens au processus d'intégration européenne Moyens : |
4 140 | |
| - un programme de santé publique, | Programme d’action communautaire dans le domaine de la santé | 365 |
| - un programme de protection des consommateurs, | Programme d’action communautaire dans le domaine de la politique des consommateurs | 156 |
| - mise en action de la citoyenneté, en favorisant la culture et la diversité européenne, | Media 2007 Culture 2007 Jeunesse en action l’Europe pour les citoyens |
756 400 885 215 |
| - autres (Instruments de préparation et de réponse rapide aux urgences majeures, "Prince", renforcement des institutions pour la Bulgarie et la Roumanie, Année européenne, projets pilotes pour la citoyenneté, visiteurs européens, agences traditionnelles, marges, etc.) | 1 363 | |
| 4. L’Union européenne, acteur mondial Objectif : Accentuer l’importance de l’UE en tant qu’acteur mondial oeuvrant en faveur de l’amélioration du bien-être, de la sécurité des Européens et de la stabilité et prospérité au-delà de ses frontières. Moyens : |
49 463 | |
| - l’aide à la préadhésion, les échanges commerciaux, la coopération au développement, l’aide humanitaire, les accords bilatéraux et multilatéraux avec les pays partenaires | Instrument de préadhésion Instrument de partenariat et de voisinage européen Instrument de coopération au développement Instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l’homme dans le monde Instrument de stabilité Politique étrangère et de sécurité commune |
10 213 10 587 15 103 1 104 2 531 1 740 |
| - autres (Aide humanitaire, Assistance macrofinancière, agences traditionnelles, marges, etc.) | 8 185 | |
| 5. Administration | 49 800 | |
| 6. Compensations | 800 | |
| TOTAL | 864 316 | |
> Les règles de base des financements européens
Les financements directs
Les financements directs sont octroyés par la Commission européenne directement au bénéficiaire et ont pour objectif de stimuler et de faire aboutir des projets menés en partenariat par des opérateurs européens (entreprises, collectivités, associations, etc.), pour la mise en œuvre de politiques communes dans des domaines tels que la recherche et le développement, l’innovation, l’environnement, l’énergie, la culture, etc.
Les programmes sectoriels sont détaillés dans un programme de travail annuel qui détermine une série d’activités correspondant aux grandes lignes sur lesquelles le soutien communautaire doit porter. De manière opérationnelle, ils sont mis en œuvre par le biais d’appels à propositions publiés au Journal Officiel de l’Union européenne (JOUE). Ces appels à propositions précisent les domaines concernés, les actions financées, les organisations éligibles, le budget, le taux de cofinancement et la date limite de dépôt des candidatures. La décision de cofinancement est prise après évaluation des réponses aux appels et mise en concurrence des projets au niveau européen. Ces subventions sont à distinguer des marchés publics : alors que les subventions sont accordées sur la base de réponse à un appel à propositions pour un projet dont les résultats appartiennent au porteur, les marchés publics sont des marchés de travaux, fournitures ou services accordés via des appels d’offres dont les résultats sont la propriété du pouvoir adjudicateur.
Chaque programme européen est spécifique quant au mode de fonctionnement, aux critères d’éligibilité et de sélection, aux montants de la subvention, aux interlocuteurs, etc. Cependant, des caractéristiques communes au plus grand nombre de programmes peuvent être dégagées :
- le financement s’obtient pour des projets et non pour des organisations,
- l’aide européenne est un cofinancement et est donc complémentaire d’autres financements,
- les programmes couvrent plusieurs années et sont mis en œuvre par des appels à propositions qui suivent un programme annuel de travail,
- le projet doit présenter une valeur ajoutée européenne et être monté en partenariat avec des structures d’autres Etats membres de l’UE.
Les financements indirects
Les financements indirects ne sont pas versés directement par la Commission européenne au bénéficiaire, mais par l’intermédiaire des autorités nationales et régionales des Etats membres. Ils sont attribués à ces derniers sous forme d’une enveloppe pluriannuelle que ceux-ci redistribuent sur leur territoire. Il s’agit principalement :
- des fonds structurels (FS), et plus particulièrement le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) et le Fonds de cohésion, pour la rubrique "Cohésion et croissance pour l’emploi" ;
- du programme pour l’environnement LIFE+, de la Politique agricole commune (PAC) et du programme pour le développement rural (FEADER) pour la rubrique "Conservation et gestion des ressources naturelles" ;
- des programmes de la rubrique 4 "l’UE, acteur mondial".
Le budget communautaire alloué aux financements indirects est exécuté dans le cadre de la gestion partagée entre les États membres et la Commission. La gestion, le suivi et le contrôle des programmes sont assurés par une autorité de gestion responsable de la mise en œuvre des programmes opérationnels, de la sélection des projets et de l’attribution des fonds. Les porteurs de projet ne sont pas en relation directe avec la Commission européenne mais en relation avec l’autorité de gestion.
Les instruments financiers de la Banque européenne d’investissement
Institution financière de l’Union européenne, la Banque européenne d’investissement (BEI) emprunte sur les marchés des capitaux d’importants volumes de fonds qu’elle oriente, aux meilleures conditions, vers le financement d’investissements conformes aux objectifs de l’Union. Pour recevoir son appui, les projets et programmes doivent être viables dans quatre domaines essentiels : économique, technique, environnemental et financier.
La BEI n’accorde pas de subvention mais des aides remboursables. Cependant, il est possible de combiner des prêts de la Banque avec des aides non remboursables de l’UE ou avec des prêts d’autres banques.
Dans le cadre de la programmation budgétaire 2007-2013, certains mécanismes de financement ont été mis en place conjointement par la Commission et la BEI :
"Facilité recherche", un mécanisme de financement du partage des risques pour les activités de recherche et développement
En plus du soutien financier direct accordé aux actions de recherche et développement, la Commission et la BEI ont mis en place un outil pour faciliter l’accès à l'emprunt au moyen du "mécanisme de financement du partage des risques" ou "facilité recherche". Ce nouvel instrument financier a pour objectif de promouvoir un accroissement des investissements privés dans la recherche en améliorant l’accès à des financements de la BEI et de partager les risques avec cette dernière pour mobiliser de plus grands volumes de prêts à risque pour la recherche et le financement de projets plus risqués.
Au sein du 7e PCRD, une enveloppe d’un milliard d’euros est mise à la disposition de la BEI permettant de générer un effet de levier tel que le volume de prêts supplémentaires accordés par la BEI soit 4 à 6 fois supérieur aux financements conjoints de la Commission et de la BEI mobilisés pour cet instrument.
Jaspers, Jeremie et Jessica : trois nouvelles initiatives en matière de politique de cohésion
Les trois initiatives - JEREMIE, JESSICA et JASPERS - ont été lancées conjointement entre la Commission européenne, la BEI, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), le Fonds européen d’investissement (FEI) et la Banque européenne de développement du Conseil de l’Europe (CEB). Relevant sur le plan juridique de l’application du règlement des Fonds structurels, elles visent à promouvoir l’investissement, la croissance et l’emploi dans les régions :
- JASPERS (Assistance conjointe à la réalisation de projets dans des régions d’Europe) aide les autorités nationales et régionales à concevoir des projets d’infrastructure ambitieux ;
- JEREMIE (Ressources européennes communes pour les micro et moyennes entreprises) améliore l’accès au financement des micro et moyennes entreprises ;
- JESSICA (Soutien communautaire conjoint pour un investissement durable dans les zones urbaines) vise à apporter des solutions à des problèmes de financement de projets d’aménagement et de développement urbains grâce à une combinaison de subventions et de prêts.